Objectif de la circulaire : encadrer l’octroi des permis d’urbanisme dans la filière du photovoltaïque tout en respectant l’intégration paysagère et la disponibilité des sols agricoles.

Tout d’abord, la circulaire énonce une série d’implantations ayant un impact minime sur le paysage et qui sont donc à privilégier pour le placement de panneaux photovoltaïques (‘PV’) :

– Sur la toiture, en élévation[1], en couverture de surfaces minéralisées (voirie, parking, espaces de stockage, etc.),

– Sur les grands bâtiments privés (centres commerciaux, hangars agricoles ou industriels, ateliers, etc.),

– Sur les bâtiments publics (écoles, hôpitaux, centres sportifs, etc.).

Lorsque le projet implique une occupation du sol, plusieurs grands principes doivent être pris en compte :

• Économiser l’espace, prohiber la concurrence d’usage des sols,
• Être faisable et rentable,
• Minimiser les impacts sur la faune et la flore,
• Minimiser les impacts sur le paysage,
• Associer les populations riveraines.

La circulaire rappelle l’importance de prendre contact avec les autorités locales dès le lancement du projet.

Ensuite, la circulaire laisse apparaître l’opposition de principe à l’implantation de PV en zone agricole, avant tout pour des raisons de pression foncière. Ainsi, la circulaire préconise de ne pas utiliser de parcelles agricoles en cours d’exploitation. Elle précise également que l’ajout de PV à un projet agricole devrait être à titre exceptionnel. Enfin, elle rappelle que la zone agricole est destinée au maintien et à la formation des paysages (faisant ainsi écho à l’article D.II.36 §1 al. 1 du CODT).[2]

Notons également un point que la circulaire ne fait pas ressortir explicitement, et qui avait été exposé par le ministre de l’aménagement du territoire à l’occasion d’une question parlementaire le 19 juillet 2021 : en zone agricole, même en présence de parcelles délaissées, ou de parcelles dont les analyses de sol démontrent que celui-ci est pauvre, « le développement d’activités annexes comme le pâturage du site et la valorisation de la biodiversité est à conseiller, mais pas l’implantation déraisonnée de panneaux photovoltaïques »[3].

De manière générale, la circulaire recommande d’éviter :

1. Au niveau de la zone d’implantation :

• la création de nouvelles voies d’accès,
  • – l’atteinte aux paysages protégés (périmètres d’intérêts paysager, points de vue remarquables, sites classés etc.),
  • – les périmètres de liaison écologique,
  • – les modifications de relief du sol,
  • – le mitage du territoire et l’éparpillement des installations,
  • – les plans d’eau (sauf bassins industriels),
  • – les zones soumises à un risque naturel où une contrainte géotechnique majeurs (karst par ex.),
  • – les terrains dont on ne sait prédire les risques naturels.

2. Au niveau des modules : 

• les modules de type ‘tracker’ (qui suivent la course du soleil),
  • – les modules implantés en continu (sans bandes de séparation),
  • – la visibilité sur la face passive des modules,
  • – l’implantation sur des buttes de terres découvertes.

et de refuser les projets s’implantant dans les zones suivantes :

• sites protégés (réserves naturelles, réserves forestières, zones humides d’intérêt biologique, cavités souterraines d’intérêt scientifique, sites Natura 2000) ;
  • – sites faisant l’objet d’inventaire (‘SGIB’).

Pour implanter des PV en zone agricole, en dehors de l’hypothèse de PV alimentant directement toute construction, installation ou tout bâtiment situé sur le même bien immobilier (étant entendu que la notion de « même bien immobilier » peut comprendre plusieurs parcelles), comme prévu par l’article D.II.26 §2 du CODT, il faudra obtenir une dérogation.

Le CoDT prévoit cependant l’éventualité qu’un permis puisse être octroyé en dérogation aux prescriptions du plan de secteur, pour des installations :

• installations relatives à la production d’énergie destinée exclusivement à la collectivité (article D.IV.11 du CoDT) ;

Indépendamment de cette hypothèse, les installations suivantes impliquant une part d’auto-consommation peuvent faire l’objet d’une dérogation :

• installations relatives à la production d’énergie partiellement rejetée dans le réseau électrique (article D.IV.6, alinéa 3, du CoDT).

• installations relatives à la production d’énergie dans une zone contiguë et en dérogation au plan de secteur, pour les modules qui alimentent directement toute construction, installation ou tout bâtiment situé sur le même bien immobilier, conforme au plan de secteur (article D.IV. 8 du CoDT).

Dans tous ces cas, il faudra justifier que le projet relève bien de l’une de ces catégories et, ensuite que les dérogations :

1° sont justifiées compte tenu des spécificités du projet, en démontrant que :

• le projet ne peut pas se concrétiser dans le respect du plan de secteur ce qui concrètement se traduit par un exposé des alternatives et une explication des raisons pour lesquelles celles-ci ne sont pas retenues ;

• la qualité agronomique du sol rend celui-ci impropre à un usage conforme à la zone.

2° ne compromettent pas la mise en oeuvre cohérente du plan de secteur :

ceci implique de prendre en compte l’ensemble des conséquences de l’implantation d’un projet de PV sur la possibilité d’utiliser la zone conformément à sa destination. La circulaire prévoit à ce sujet qu’une évaluation précise de l’impact du projet sur le prix du foncier agricole devra identifier que le projet n’a pas pour effet d’augmenter celui-ci au péril de la mise en oeuvre cohérente du plan de secteur ;

3° concernent un projet qui contribue à la protection, à la gestion ou à l’aménagement des paysages bâtis ou non bâtis (cf. Convention de Florence du 20 octobre 2000 qui donne des éléments de définitions).

Le Conseil d’Etat a balisé utilement la manière dont cette motivation doit être rédigée. L’autorité doit d’abord démontrer qu’elle a une perception exacte des lignes de force du paysage, qu’elle présente ensuite l’impact du projet sur celles-ci et qu’elle établisse enfin la manière selon laquelle, à son sens, le projet respecte les lignes de force du paysage ou les structure ou encore les recompose^[4]. Ces trois temps de l’analyse doivent apparaître dans la motivation.

La circulaire rappelle que les dérogations doivent toujours s’interpréter de manière restrictive.

La circulaire est disponible ici

Arthur Jamar de Bolsée

ajb@moov.law

[1] N.B. : ceci n’est pas à confondre avec les PV de type ‘tracker’, d’une certaine hauteur, qui suivent la course du soleil. Ceux-ci sont déconseillés par la circulaire.

[2] La circulaire semble fermer la porte à l’agrivoltaïsme, technique combinant PV et activité agricole (cultures, élevage), sans perte de superficie pour celle-ci. Notons que la circulaire est en droite ligne avec les visions de la fédération unie de groupements d’éleveurs et d’agriculteurs (Fugea) qui s’était opposée à l’agrivoltaïsme estimant que ces projets compliqueront davantage l’accès à la terre des nouveaux producteurs, point de vue auquel s’était rallié le ministre de l’aménagement du territoire, Willy Borsus (Le Vif (n°38), 23/09/2021, «  Le difficile essor du grand photovoltaïque », pp.43-44).

[3] Réponse donnée le 19 juillet 2021 à la question n° 569 de J-P Florent, disponible sur https://www.parlement-wallonie.be/pwpages?p=interp-questions-voir&type=28&iddoc=105794.

[4] C.E., 8 septembre 2015, LEJEUNE, n°232.139.